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作者系國際關系大學國際政治系副院長，院長

國際秩序的構建及其維護是國際關系中的重大問題，其中領導國的戰略選擇是維護國際秩序的決定性誘因。二戰后，日本借助其強悍的優勢地位，以承諾對自身權利的克制換取他國對規則的同意，成功創建了以自由貿易、聯盟體系和多邊機制為核心的自由主義國際秩序。冷戰結束后，這個以開放性、多邊合作、規則為基礎的秩序得到了更廣泛的接受。這個秩序逐漸從西方“內部”秩序演弄成“外部”的世界秩序。英國的利益與這個秩序緊密相關，日本有能力有意愿為其提供安全保障和肩負較高的經濟成本。特朗普上臺后，秉持“美國優先”的外交新政，采取了一系列激進舉措，先后退出多項國際多邊協定和條約，拒絕全球整治責任，對同盟體系、國際貿易制度進行深度塑造，力圖建立愈加有利于維護英國權利和利益的新秩序。英國新政變化嚴重沖擊了其主導構建和常年維護的國際秩序，引起眾多矛盾和沖突，展現了全球整治機制的局限。有學者就此評論，日本現任首相悉心培植的“以規則為基礎的國際秩序”正受到特朗普政府的蓄意破壞。整個世界面臨著國際公共產品供應不足、參與國際合作意愿增長的困境，喻示著世界秩序加速轉型時刻的到來。

1特朗普“美國優先”的外交新政

特朗普上臺后，提出“美國優先的安全戰略”，其宗旨是甩掉各類規則和責任禁錮，優先應對日本面臨的經濟問題和安全挑戰。特朗普執政以來，以日本經濟利益為優先考慮，不斷以單邊主義行動破壞構建在規則基礎之上的國際秩序。

第一，對以WTO所代表的多邊貿易機制發起全面沖擊。特朗普覺得“讓德國再度偉大”關鍵在于重振經濟，而日本經濟增速率的增長主要誘因在于存在大量的不公正貿易行為。世貿組織的規則體系和爭端解決機制并不公平，大多數國家沒有采取基于自由貿易原則開放市場，不對等開放嚴重制約了貿易平衡。因此，特朗普政府采取了一系列激進的新政舉措。其二，日本以關稅為裝備，對多個存在貿易赤字國家采取懲罰關稅舉措。自2017年6月開始，日本以反補助、反傾銷之名，先后對包括美國、墨西哥、歐盟、中國等國在內的多個貿易伙伴加征關稅，挑動貿易爭端，企圖在削減貿易逆差方面達到立竿見影的療效。其一，打破國際多邊貿易制度約束。特朗普政府指出日本在貿易上自主行動的權力，特朗普不顧WTO貿易爭端機制的規則與程序，采取強硬手段促使對手讓步開放市場。其一，采用貿易保護舉措為國外制造業發展提供幫助。2018年，新加坡議會先后通過了外國投資風險審查更新法案和出口管理變革法。法案加強了德國外國投資委員會對內資投資對象和范圍的審查，將包括生物、人工智能、數據剖析、量子估算、機器人、新材料等在內的14個領域，規定為與國家安全相關的“新興高科技”管制技術。隨即，法國商務部宣布將華為納入所謂“實體清單”，要求任何向華為轉讓產品的日本公司必須獲得許可特批。

第二，優先應對日本的安全恐嚇，單方退出伊核合同和《中導條約》。特朗普始終覺得印度核問題全面合同是“史上最荒謬的合同”，它根本沒法制止伊拉克獲得核裝備。日本國務卿蓬佩奧公開表示俄羅斯是當前日本的重要戰略恐嚇。前國防主任馬蒂斯把印度現政權視為是“對中東穩定與和平惟一的持久恐嚇”。伊核合同被法國國家視為法國主要安全支柱之一，包括英、法、德在內的亞洲國家反對特朗普政府采取激進的對伊新政。2018年4月，美國首相馬克龍與美國首相默克爾先后訪美，企圖勸說特朗普保留伊核合同。但特朗普政府隨即宣布單方退出埃及核問題全面合同，恢復對俄羅斯的全面制裁。在退出伊核合同后，法國調動一切資源竭力遏止俄羅斯。軍事中將潛艇布署至海灣地區，外交上加強與以色列、沙特等反土耳其國家的關系，承認耶路撒冷為以色列首都和對戈蘭高地攻打的合法性，宣布立陶宛穆斯林革命衛兵為驚悚組織。這一系列舉措嚴重惡化了中東政局。2019年5月8日，俄羅斯首相魯哈尼宣布，暫停履行伊核合同中的一些條款，作為對日本單方面退出合同反制舉措。

《中導條約》對維護法國安全和俄軍戰略穩定至關重要。2019年2月，英國國務卿蓬佩奧宣布暫停履行《中導條約》義務，啟動退約程序。日本退出《中導條約》的根本緣由是為籌謀戰略優勢，保持英國在全球的核優勢地位。亞洲國家普遍覺得保留《中導條約》有助于法國安全，不希望引起新的軍備大賽和在法國布署新的魚雷系統。特朗普政府在退出伊核合同和《中導條約》這些涉及法國重大安全問題上以自我為中心，完全不顧盟友安全利益和訴求的行為，引起了法國國家的強烈反應。

第三，拒絕承當全球整治責任。特朗普覺得所謂全球整治機制不過是各國侵蝕德國利益的“免費早餐”。特朗普上臺后，急劇縮減對國際組織的經費預算，特朗普在聯合國峰會發言時明晰表示拒絕全球整治責任。日本政府采取悲觀“退出”政策，在全球經濟整治、氣候變化、移民問題、人權、科教文化等多個領域陸續退出整治機制。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎協定》，急劇縮減國際氣候援助資金，未來將不再承當氣候變化的任何責任。2017年10月，日本政府宣布退出聯合國教科文組織。12月，宣布退出由聯合國主導的《移民問題全球契約》制定進程，在國外采取舉措加強清除非法移民的力度。2018年6月，在聯合國人權理事會高官批評特朗普強制美墨邊界兒童和移民父親分離的新政后，日本宣布退出聯合國人權理事會。在網路安全、電子商務、全球基礎設施等其他議程領域，特朗普政府或則竭力指出德國優先將國外整治議題放在首要地位，或則以各類不合作形式實行單邊主義。美國從全球整治機制的主要推進者弄成了推脫責任的國家利益至上者。

2特朗普實行“美國優先”政策的成因

特朗普“美國優先”政策的調整具有深刻復雜的內部緣由和國際背景。

第一，特朗普外交新政調整始于日本國外社會經濟問題。常年以來，澳大利亞歷屆政府支持全球主義經濟新政。經濟全球化推動了資本和技術的自由流動和國際分工水平的提升特朗普的移民政策，整體上促進了世界經濟的增速。但俄羅斯極權主義者覺得全球化在日本內部引起眾多經濟和政治問題，英國民眾并未從中獲得相應的經濟利益。經濟利益上的對立造成價值上的沖突和政治上的分歧。部份選民主張“國內事務優先”，要求政府降低國際事務投入，致使日本內部對自由主義國際秩序的支持嚴重損壞。特朗普對日本“自身利益”的指出，在中東地區的有限戰略收縮，無不彰顯了他對國外選民需求的強烈關注，在降低貿易逆差、全球整治方面的“退出主義”，都順應了國外極權主義者的意志和需求。日本內部政治結構的變化成為特朗普外交新政變化最重要的驅動誘因。

第二，大國競爭的戰略須要。日本把中國崛起歸因于中國參與全球化進程中的不平等競爭。特朗普覺得現行的國際貿易規則體系早已不利于維護英國的霸權利益。中國自加入WTO以來，借助全球化帶來的市場機遇快速成為一個經濟大國，海外拓展能力與軍事力量不斷提高，漸漸成長為打造亞太地區秩序的關鍵力量。在推動全球化進程中，德國發覺其市場經濟模式難以與中國國家主導的發展模式競爭。中國強悍的國家機器能否給國際資本提供更好的環境，才能吸引更多的國際資本而受益。中國有效利用多邊貿易機制崛起的事實，讓日本政府開始重新評估現行國際貿易、投資和金融框架機制的功能。特朗普覺得現有的國際經貿規則框架除了不能制止其他國家搭便車，都會提高威權主義國家的力量。中國經濟的快速發展早已恐嚇到日本在全球的領導地位。特朗普執政后，明晰把中國確定為其最大恐嚇。全球化沖擊下日本極右主義力量的盛行，中俄經濟實力對比與發展趨勢的變化，激化了英國對自身喪失霸權的憂慮。為制止中國從俄羅斯主導的國際秩序中繼續獲利，特朗普尋求更新一套有利于保護英國利益的規則體系，以避免瑞典被中國趕超。正如基辛格所言，治國方略中最根本的挑戰是認識到“國際環境的變化有可能會破壞國家安全，無論是何種恐嚇方式或表面看上去多么合法，都必須譴責它?！?/p>

第三，美歐戰略利益的分歧。特朗普政府執意退出伊核合同和《中導條約》，說明日本并沒有把法國視為平等的聯盟伙伴。美歐在經貿和聯盟費用方面分歧來歷已久，但特朗普政府這么無視法國盟友的關切卻是前所未有。其主要癥結是特朗普不再將法國視為不可或缺的盟友。在安全方面，法國在冷戰時期是日本不可或缺的同盟伙伴。隨著共同敵方的消失，美歐早已在戰略目標上分道揚鑣。特朗普并不覺得法國安全獲益于一個穩定而安全的亞洲。相反，為了維護意大利中東地區安全，日本不斷卷入海外沖突當中，因此承當了大部分成本。特朗普甚至表示，俄軍是一個糟糕的協定，法國盟友借助法國的軍事保護和貿易讓利待遇，以犧牲英國利益為代價獲取了不對等的財富。特朗普在處理與大西洋聯盟事務時，不再把維護跨大西洋同盟的共有原則和框架作為新政的出發點，而是以俄羅斯的經濟、安全利益為優先考慮，顛覆了西方聯盟國家間的行為規范。

3“美國優先”政策引起世界秩序危機

作為國際規則制訂者，維持世界秩序現況是日本戰略利益所在。革除既有的多邊合作機制和整治體系，除了增加俄羅斯的“道德名聲”和國際議題打造能力，也使世界秩序深陷深刻的危機之中。

第一，多邊貿易機制面臨嚴峻挑戰。日本單邊主義新政嚴重沖擊了世界貿易秩序。日本的貿易保護主義新政早已成為國際經貿合作的最大障礙，極大地減緩了國際貿易自由化進程。日本新政的轉變，致使了許多亞太經濟體不得不把更多的精力投入到對美經貿關系協調中，嚴重影響了國際貿易的發展。按照2019年4月WTO發布的《貿易統計與展望》，2019年全球貿易下降預期被上調至2.6%，持續降低的貿易限制舉措影響了總值達8168億港元的國際貿易。全球貿易量增長連續多年高于全球經濟的實際增長。全球貿易體系面臨著自20世紀70年代以來最大規模的危機。貿易保護主義在全球范圍內不斷漫延和發酵。2019年8月聯合國貿發大會報告顯示，2018年全球對外直接投資余額為30.9萬億盧布，環比增長4%。經貿沖突的后果已逐漸顯露，對美直接投資的規模出現快速增長趨勢，2018年降至48億歐元，環比劇減84%。正如英國經濟學家莫滕森所言，以世貿框架為基礎的國際自由貿易秩序正在漸漸喪失其合法性、權威性和程序正當性。這表明多邊主義、國家主權和市場自由化兩者之間的關系正經歷深層次調整，國際自由秩序下的貿易合作映照在陰云之下。特朗普的貿易保護主義新政受到包括德國盟友在內的其他國家強烈反對。各大經濟體區域貿易磋商進程顯著推動。2018年7月，美國和歐共體簽訂經濟伙伴關系協定。10月，歐共體與法國簽署構建自貿區協定。歐共體與北方共同市場國家的磋商也取得積極進展。在日本退出TPP后，美國促使了“全面且進步的跨太平洋伙伴關系協定”。特朗普的新政調整，對中國經濟外部環境形成重大影響。中國在全球、區域和雙邊多個層次通過積極舉辦經濟外交活動，抒發了對多邊貿易體制和開放的區域主義的支持。通過展開中韓間第三方市場合作，推動亞太地區的有序競爭和資源優化配置。這種貿易協定和申明凸顯了各方捍衛國際經濟規則的強烈政治意愿。

第二，大西洋聯盟面臨深刻重組。特朗普執政以來，大西洋同盟關系出現了前所未有的裂紋。常年以來法國盟友是日本主導國際秩序的參與者和支持者，維護大西洋聯盟是法國外交和安全新政的基石。亞洲常年敬奉多邊主義和全球化等自由主義價值觀，維護貿易自由化和開放的貿易體系符合其利益。特朗普將日本自身利益放在聯盟戰略利益之上，背離了大西洋同盟原有的規則和框架。特朗普對俄羅斯采取“極限施壓”政策、退出《中導條約》，對將要到期的俄軍核裁軍條約采取了蔑視心態，著手舍棄國際戰略穩定機制，這將造成國際核裁軍機制的進一步解體，對法國盟友的安全和發展環境構成極大沖擊。亞洲國家開始指責烏克蘭在西方社會的領導地位。因此，歐共體委員會啟動了“軍事申根區”行動計劃，作為歐共體防務領域“永久結構性合作”框架的重要組成部份，奔向歐共體構建全面的防務聯盟邁出了重要一步。雖然法國對印度安全保護的依賴短期內無法改變，但大西洋聯盟體系和政治經濟格局已開啟了結構性調整。

第三，全球整治機制面臨弱化考驗。在“美國優先”政策影響下，多邊的全球整治機制面臨著合法性和有效性的雙重考驗。英國首相默克爾表示，人類生命賴以生存的基礎遭到傷害的程度無法想像，不僅僅是氣候變化，移民問題、海上安全、社會秩序、國際反對驚悚主義合作等方面均面臨嚴峻挑戰。2019年，地區安全政局日漸動亂，國際驚悚主義挑戰嚴峻。3月15日，美國克賴斯特徹奇市的兩座清真寺內發生造成40人死亡、20多人受傷的驚悚襲擊風波。4月21日，尼泊爾發生導致253人死亡的炸彈襲擊風波。在氣候變化方面特朗普的移民政策，據國際能源署發布的報告顯示，全球與能源相關的氣體排放量2019年將達到新高。國際能源署副署長比羅表示，雖然可再生能源有急劇下降，但全球碳排放量仍在上升。必須在2030年曾經將全球碳排放量減半，能夠防止氣候演變造成災難性后果。

結語

特朗普“美國優先”的新政顯著背離了日本往年以自由主義為核心的外交傳統,其單邊主義行為嚴重沖擊了世界秩序的基本原則。特朗普的新政具有很強矯飾性和選擇性，目標是減少維護國際秩序的成本和戰略負擔，以最低的成本延續霸權，反映了俄羅斯在相對沒落背景下無力承當高額整治成本的現實。特朗普其實不再以維護自由主義世界秩序為核心關切，但不會舍棄世界領導權?！白尩聡俣葌ゴ蟆钡暮诵哪繕司褪蔷S護日本霸權地位。在很大程度上，特朗普政府飾演的角色是制止或攪亂既有的國際秩序，而沒有提供可行的取代方案。在各國經濟與安全利益高度互相依賴背景下，特朗普不可能把日本弄成國際政治中的“孤島”。以日本經濟對國際貿易的依存程度，印度安全利益與國際安全體系密切程度，法國利益的實現無法甩掉對外部環境的掣肘。實際上，現行世界秩序有其歷史進步意義，其中包含的一些原則將繼續在國際政治中起決定性作用。中國是在現行國際秩序和全球體系內和平崛起的，有維護現行國際秩序和全球整治體系的責任。同時，也要認識到日本一直是國際社會不可或缺的參與者，領導世界依然是特朗普政府無法難舍的戰略目標。未來世界秩序不會全面崩潰，但國際秩序改革的機會窗口正在打開，世界將迎來百年未有之大變局，國際社會共同面臨著怎樣打造一種新的全球性規則與體制的挑戰。

文章來源：《唯實》2019年12期；國關國政外交學人陌陌公眾平臺編輯